Hoy desarrollamos la Ley 26 2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental.En los últimos años se han intensificado los esfuerzos globales que, desde diferentes ámbitos, incluido el regulatorio, se realizan para preservar el medioambiente y tratar de revertir el cambio climático. La Cumbre por el Clima de Paris celebrada en 2015, con los acuerdos allí alcanzados y la promulgación de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas, fue un punto de inflexión en la visibilización del compromiso de los organismos internacionales para detener la espiral autodestructiva en la que estaba inmerso el planeta. En nuestro continente, la Unión Europea recogió esa bandera climática con iniciativas como el Pacto Verde Europeo, así como numerosas directivas que se han ido trasponiendo en los países miembros en forma de leyes climáticas nacionales, uno de cuyos máximos exponentes en España es la Ley 7/2021 de cambio climático y transición energética, una de las más ambiciosas del continente.
Sin embargo, contrariamente a lo que pueda parecer, la preocupación por el cuidado del medioambiente ni arrancó en 2015 ni es una novedad regulatoria en España. Existen diferentes precedentes en nuestra legislación, algunos de ellos todavía vigentes, que ya anticipaban años atrás una voluntad de crear mecanismos efectivos de vigilancia de las actuaciones empresariales en materia medioambiental. Una de las más destacadas es la Ley 26 2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental.
Origen de la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental
La Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental es la norma que traspone al ordenamiento jurídico español las disposiciones de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en cuanto a la prevención y reparación de daños medioambientales. Esta ley se encarga de adaptar dos principios de las políticas medioambientales europeas de gran influencia en todo el continente y que todavía hoy marcan el rumbo de casi cualquier novedad legislativa en este sentido: el principio de prevención y el principio de “quien contamina paga” –origen de los sistemas SCRAP como el gestionado por Ecoembes–, ambos muy presentes, sin ir más lejos, en las recientes Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular o en el inminente Real Decreto de Envases y Residuos de Envases.
Al mismo tiempo, la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental también sirve para desarrollar el artículo 45 de la Constitución española, en cuyo enunciado se establece que “los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”.
Objeto de La Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental
El objeto de la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental es regular el cometido de los operadores a la hora de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales, siempre en consonancia con el citado artículo 45 de la Constitución y con los también apuntados principios europeos de prevención y de “quien contamina paga”. En concreto, esta Ley se marca como objetivos:
- Reforzar los mecanismos de prevención para evitar los accidentes con consecuencias dañinas para el medioambiente, pues “no hay mejor política conservacionista que la política de prevención frente a los daños medioambientales”, como indica el propio texto de la Ley. Una adopción de medidas preventivas que esta norma hace extensiva a “todo tipo de actividades y frente a todo tipo de comportamientos, tanto dolosos o negligentes, como meramente accidentales o imprevisibles”.
- Asegurar la reparación de daños medioambientales derivados de actividades económicas, incluso cuando estas se ajusten plenamente a la legalidad y se hayan adoptado todas las medidas preventivas disponibles. De esta manera, según señala la Ley, se completa “el marco legal de protección de los recursos naturales, pues los daños medioambientales con origen en la comisión de infracciones administrativas o penales ya estaban tipificados por las distintas normas sectoriales”.
- Garantizar que la prevención y la reparación de daños medioambientales sea sufragada por el operador responsable, con lo que “se hace efectivo el principio de que «quien contamina paga» al trasladar los costes derivados de la reparación de los daños medioambientales desde la sociedad hasta los operadores económicos beneficiarios de la explotación de los recursos naturales”.
Conceptos clave en la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental
La Ley 26 2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental consta de 49 artículos agrupados en seis capítulos y de una parte final integrada por catorce disposiciones adicionales, una transitoria y seis finales, así como seis anexos. La norma fue revisada parcialmente por la Ley 11/2014, de 3 de julio.
Un aspecto fundamental de esta norma parte de la propia definición de “responsabilidad medioambiental”, que hace referencia a aquella responsabilidad que obliga a los operadores dentro de su ámbito de aplicación a poner en marcha las medidas de prevención, evitación y reparación de los daños medioambientales que puedan provocar, para devolver los recursos dañados al estado en el que se encontraban.
Se considera “operador” a: “Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que desempeñe una actividad económica o profesional o que, en virtud de cualquier título, controle dicha actividad o tenga un poder económico determinante sobre su funcionamiento técnico”.
Esta responsabilidad medioambiental se exige al titular de la actividad económica o profesional que ha ocasionado el daño, quien debe asumir la totalidad de los costes de las medidas de prevención, evitación o reparación adoptadas.
Tipos de responsabilidad medioambiental en la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental
El artículo 3 de la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental regula dos tipos de responsabilidades. Por un lado, hay un régimen de responsabilidad objetiva mediante el cual el operador que desarrolle una actividad económica o profesional (enumeradas en el anexo III) y ocasione daños medioambientales o amenazas de que dichos daños se produzcan deberá adoptar las medidas de prevención, de evitación o de reparación reguladas en la ley.
Por otro, se regula un régimen de responsabilidad también objetivo, pero de alcance sectorial más amplio, el cual incluye aquellas amenazas de daños medioambientales ocasionados por cualquier tipo de actividad económica o profesional, esté incluida o no en el anexo III. Dicho régimen únicamente requiere la adopción de medidas de prevención de daños medioambientales o de evitación de nuevos daños medioambientales.
Finalmente, se regula un régimen de responsabilidad subjetiva. Este incluye los daños y las amenazas de daños medioambientales ocasionados por cualquier tipo de actividad económica o profesional –esté incluida o no en el anexo III de la ley– y que obliga a adoptar las medidas de prevención, de evitación y de reparación reguladas por la ley.
Daños incluidos y excluidos por Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental
La Ley 26 2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental establece dos tipos de responsabilidad medioambiental:
Incluidos. Los daños y las amenazas inminentes de daños a las aguas, a la ribera del mar y las rías, al suelo y a las especies de flora y fauna silvestres, así como a los hábitats. La Ley se aplica únicamente a los daños medioambientales que produzcan efectos adversos significativos en estos recursos.
Excluidos. Quedan fuera del ámbito de aplicación los daños al aire y los llamados daños tradicionales, es decir, a las personas y sus bienes, salvo que constituyan un recurso natural. También quedan excluidos los daños medioambientales y las amenazas inminentes que hayan sido ocasionados por alguna de estas causas: actos derivados de un conflicto armado, fenómenos naturales, actividades realizadas con el propósito principal de la defensa nacional o la seguridad internacional o riesgos nucleares o de otra índole que ya están regulados por otros tratados y convenios internacionales.
Tipo de medidas contempladas por la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental
Medidas de prevención. Se refiera a aquellas medidas que, en caso de producirse una amenaza inminente de daño medioambiental, el titular de la actividad responsable debe adoptar para impedir o minimizar esos potenciales daños medioambientales.
Medidas de evitación. Son aquellas actuaciones que, una vez producido el daño ambiental, el titular de la actividad responsable debe adoptar para limitar o impedir mayores daños medioambientales.
Medidas de reparación. Son el tipo de medidas cuyo objeto sea reparar, restaurar o reemplazar los recursos naturales y servicios de recursos naturales dañados. Dentro de estas cabe distinguir:
- Reparación primaria o medida reparadora que restituye o aproxima al máximo los recursos naturales dañados a su estado básico. Es decir, aquel en que se encontraban antes de producirse el daño.
- Reparación complementaria. Es un tipo de medida compensatoria que se adopta en caso de que la reparación primaria no haya dado lugar a la plena restitución de los recursos naturales dañados.
- Reparación compensatoria. Se trata de acciones adoptadas para compensar las pérdidas provisionales de recursos naturales que tengan lugar desde la fecha en la que se produjo el daño hasta la fecha en la que la reparación primaria haya surtido todo su efecto.
Garantía financiera y modificaciones en la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental
Para garantizar que los operadores susceptibles de causar daños medioambientales sufragan los gastos de un eventual incidente, la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental establece en su Capítulo IV que dichos operadores deben constituir una garantía financiera para sufragar la reparación del eventual daño.
En las modificaciones al texto introducidas por la ya mencionada Ley 11/2014, de 3 de julio se especifica que para realizar el cálculo de dicha garantía los operadores están obligados a realizar un análisis de riesgos que cumpla con los requisitos de la Norma UNE 150.008 o norma equivalente y que además deberá ser verificado por verificador acreditado. También se aclara que los análisis de riesgos podrán elaborarse tomando como base los modelos de informe de riesgos ambientales tipo (MIRAT).
Además, se establecen los límites y exenciones a dicha garantía. Respecto a los primeros, queda establecido que la cobertura de la garantía financiera obligatoria nunca será superior a 20.000.000 de euros.
En cuanto a la exenciones, quedan exentos de aportar esta garantía:
- a) Los operadores de aquellas actividades susceptibles de ocasionar daños cuya reparación se evalúe por una cantidad inferior a 300.000 euros.
- b) Los operadores de actividades susceptibles de ocasionar daños cuya reparación se evalúe por una cantidad comprendida entre 300.000 y 2.000.000 de euros que acrediten mediante la presentación de certificados expedidos por organismos independientes, que están adheridos con carácter permanente y continuado, bien al sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), bien al sistema de gestión medioambiental UNE-EN ISO 14001 vigente.
- c) La utilización de los productos fitosanitarios y biocidas a los que se refiere el apartado 8.c) y d) del anexo III, con fines agropecuarios y forestales, quedando por tanto exentos de efectuar la comunicación prevista en el artículo 24.3.
- d) Los operadores de las actividades que se establezcan reglamentariamente atendiendo a su escaso potencial de generar daños medioambientales y bajo nivel de accidentalidad, quedando igualmente exentos de efectuar la comunicación prevista en el artículo 24.3.
Por último, por lo que se refiere a plazos, estos son especificados por la Orden APM/1040/2017, de 23 de octubre, que dicta que la garantía financiera es obligatoria desde el 1 de noviembre de 2018 para las actividades especificadas en la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental como de Nivel 1 y desde el 1 de noviembre de 2019 para las de Nivel 2.
El nivel se determina en función de la actividad de acuerdo con su catalogación según lo indicado en el anexo I del Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación aprobado por el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre.
Sanciones en la Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental
La Ley 26/2007 de 23 de octubre de responsabilidad medioambiental enumera en su artículo 37 una serie de infracciones y sanciones aparejadas. Estas están clasificadas por criterio de gravedad.
Se considera infracción muy grave:
- a) No adoptar las medidas preventivas o de evitación exigidas por la autoridad competente al operador en aplicación del artículo 17, cuando ello tenga como resultado el daño que se pretendía evitar.
- b) No ajustarse a las instrucciones recibidas de la autoridad competente en aplicación del artículo 18 a la hora de poner en práctica las medidas preventivas o de evitación a que esté obligado el operador, cuando ello tenga como resultado el daño que se pretendía evitar.
- c) No adoptar las medidas reparadoras exigibles al operador en aplicación de los artículos 19 y 20, cuando ello tenga como resultado un detrimento de la eficacia reparadora de tales medidas.
- d) No ajustarse a las instrucciones recibidas de la autoridad competente en aplicación del artículo 21 al poner en práctica las medidas reparadoras a que esté obligado el operador, cuando ello tenga como resultado un detrimento de la eficacia reparadora de tales medidas.
- e) No informar a la autoridad competente de la existencia de un daño medioambiental o de una amenaza inminente de daño producido o que pueda producir el operador y de los que tuviera conocimiento, o hacerlo con injustificada demora, cuando ello tuviera como consecuencia que sus efectos se agravaran o llegaran a producirse efectivamente.
- f) El incumplimiento de la obligación de concertar en los términos previstos en esta ley las garantías financieras a que esté obligado el operador, así como el hecho de que no se mantengan en vigor el tiempo que subsista dicha obligación.
Las sanciones aparejadas a este tipo de sanciones son:
1.º Multa de 50.001 hasta 2.000.000 de euros.
2.º Extinción de la autorización o suspensión de ésta por un período mínimo de un año y máximo de dos años.
Se considera infracción grave:
- a) No adoptar las medidas preventivas o de evitación exigidas por la autoridad competente al operador en aplicación del artículo 17, cuando no sea constitutiva de infracción muy grave.
- b) No ajustarse a las instrucciones recibidas de la autoridad competente en aplicación del artículo 18 al poner en práctica las medidas preventivas o las de evitación a que esté obligado el operador, cuando no sea constitutiva de infracción muy grave.
- c) No adoptar las medidas reparadoras exigidas al operador por la autoridad competente en aplicación del artículo 19, cuando no sea constitutiva de infracción muy grave.
- d) No ajustarse, a las instrucciones recibidas de la autoridad competente en aplicación del artículo 21 a la hora de poner en práctica las medidas reparadoras a que esté obligado el operador, cuando no sea constitutiva de infracción muy grave.
- e) No informar a la autoridad competente de la existencia de un daño medioambiental o de una amenaza inminente de daño producido o que pueda producir el operador y de los que tuviera conocimiento, o hacerlo con injustificada demora, cuando no sea constitutiva de infracción muy grave.
- f) No facilitar la información requerida por la autoridad competente al operador, o hacerlo con retraso, de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 21.
- g) No prestar el operador afectado la asistencia que le fuera requerida por la autoridad competente para la ejecución de las medidas reparadoras, preventivas o de evitación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.
- h) La omisión, la resistencia o la obstrucción de aquellas actuaciones que fueren de obligado cumplimiento, de acuerdo con lo previsto en esta ley.
Y sus sanciones correspondientes son:
1.º Multa de 10.001 hasta 50.000 euros.
2.º Suspensión de la autorización por un periodo máximo de un año.